ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АГРОТУРИЗМА (СЕЛЬСКОГО ТУРИЗМА)
Краткая аннотация: анализируется вопрос возможности отнесения правовых норм, регулирующих отношения в сфере организации агротуризма, к аграрным правоотношениям, и необходимость государственной поддержки агротуризма.
The question of possibility of reference of the precepts of law governing the relations in the sphere of the organization of agrotourism to agrarian legal relationship, and need of the state support of agrotourism is analyzed.
Ключевые слова: агротуризм; аграрные правоотношения; государственное регулирование; государственная поддержка агротуризма.
Agrotourism; agrarian legal relationship; state regulation; state support of agrotourism.
По мнению Михаила Ивановича Козыря (основоположника аграрного права), специфика сельского хозяйства — основной объективный фактор, обусловливающий, в конечном счете, политическую заинтересованность государства в самостоятельном регулировании общественных отношений в сельском хозяйстве, что в свою очередь проявляется в накоплении обширного аграрного (сельскохозяйственного) законодательства, а также в соответствующих принципах и методах регулирования этих отношений. В юридической литературе указывалось, что при правовом регулировании аграрных отношений нормами традиционных отраслей права специфика сельскохозяйственного производства учитывалась недостаточно, поскольку для данных отраслей она не являлась системообразующим фактором. Поэтому в настоящее время отдельные стороны аграрных отношений оптимально не урегулированы, требуется совершенствование правовых норм с акцентом на то, что каждая из них представляет собой элемент системы аграрные правоотношения.
Сложно не согласиться с этими мыслями. Отсутствие правового и государственного регулирования проблем, которые нуждаются в таком воздействии, устранение государства от выполнения своих политических функций приводит к серьезным негативным последствиям, ущербу как экономическому, так и экологическому.
За примерами ходить далеко не надо. Достаточно вспомнить отсутствие регулирования захоронения радиоактивных остатков и трагедию на реке Теча. А отголоски отсутствия государственного регулирования в течение длительного времени отношений собственности на земельные участки имеют место и в настоящее время. Это и деградация сельскохозяйственных угодий и строительство коттеджей в природоохранных зонах.
Нам бы хотелось разобраться в вопросе правового регулирования сельского туризма (агротуризма). Нужно ли регулировать отношения, возникающие в сфере агротуризма? И какие аспекты сельского туризма требуют государственного вмешательства?
На наш взгляд, первый вопрос это вопрос о том, являются ли отношения, возникающие в сфере агротуризма, аграрными правоотношениями.
Одной из первых этот вопрос подняла Л.А. Биткова в статье «Правовые проблемы организации сельского туризма в России».
По мнению некоторых специалистов, сельский туризм — сектор туристской индустрии, ориентированный на использование природных, культурно-исторических и других ресурсов сельской местности и её особенностей для создания комплексного туристского продукта.
Однако специфика указанных экономических отношений связана не только с вопросами организации туризма, но непосредственно связана с землей (расположением объектов туризма на сельскохозяйственных земельных участках), а также с использованием объектов земледелия и животноводства.
Кроме того, развитие агротуризма выгодно государству. Государство выделяет средства для поддержки сельскохозяйственного товаропроизводителя, так как оно заинтересовано в обеспечение продовольственной безопасности. Аграрный туризм влечет дополнительные финансовые вложения в аграрный сектор экономики, чем достигаются цели внутренней государственной политики. Развитие агротуризма оказывает прямое влияние на устойчивое развитие сельских территорий. В результате деятельности агротуризма снижается нагрузка на государственную поддержку сельского хозяйства. При этом необходимо дать четкие границы агротуризма, оказывать услуги в области аграрного туризма могут оказывать только сельскохозяйственные товаропроизводители, которые имеют сельскохозяйственное производство независимо от того что это за продукция: шампиньоны, мясо или цветы.
Эти выводы, заставляют сделать вывод, что агротуризм — отрасль сельского хозяйства в такой же (а может быть, в большей) мере, чем отрасль туризма.
Агротуризм может осуществляться в различных формах, главной составляющей может быть и желание туриста пожить в деревне, и получить жизненный опыт сельского жителя, и отведать простые национальные блюда из экологически чистых продуктов, и побыть наедине с природой, собирая грибы, ягоды, или катаясь на лошадях, и поучаствовать в народных обрядах (этнотуризм).
Один из наиболее частых вариантов агротуризма — это добровольная работа на фермах (в крестьянских хозяйствах), то есть желание пожить в сельской усадьбе, помогая фермеру в сборе урожая, иначе, включение агротуриста в процесс производства сельскохозяйственной продукции.
Таким образом, на наш взгляд, предоставление гражданину агротуристической услуги относится к ведению сельскохозяйственной деятельности.
Что касается регулирования агротуризма путем распространения на деятельность в этой области норм законодательства о туризме, то на наш взгляд, в определенной части это могло бы быть оправданно, однако, в настоящее время законодательство о туризме фактически не регулирует агротуризм, не говоря уже о необходимости учета множества специфических особенностей сельского туризма.
Действует Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон о туризме), исходя из норм указанного закона, организация тура в сельскую усадьбу это туроператорская деятельность — деятельность по формированию, продвижению и реализации туристского продукта, осуществляемая юридическим лицом.
В указанном законе (ст. 4.1) предусмотрены условия осуществления туроператорской деятельности. В частности, в целях защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц осуществление туроператорской деятельности на территории Российской Федерации допускается юридическим лицом при наличии у него договора страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта либо банковской гарантии исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта.
Таким образом, крестьянское (фермерское) хозяйство может заниматься сельскохозяйственным туризмом только, если зарегистрировано в форме юридического лица. А это возможно только с 31 декабря 2012 г. (п. 2 ст. 2 Федерального закона от 30 декабря 2012 г. № 302-ФЗ).
Все туроператоры, зарегистрированные на территории Российской Федерации, должны иметь финансовое обеспечение, предусмотренное Федеральным законом о туризме. Согласно положениям ст. 17.2 Федерального закона о туризме размер финансового обеспечения определяется в договоре страхования ответственности туроператора или в банковской гарантии и для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере внутреннего туризма или въездного туризма, не может быть менее 500 тысяч рублей.
Пунктом 9 ст. 6 Федерального закона от 3 мая 2012 г. № 47-ФЗ установлено, что все юридические лица, в том числе и те, которые работают в области внутреннего туризма, не позднее чем через 60 дней после дня вступления в силу этого Федерального закона (а это – 1 сентября 2013 г.) должны иметь финансовое обеспечение.
Финансовое обеспечение не означает, что эта сумма должна иметься в наличии у туроператора на счете, но означает, что туроператор должен заключить договор со страховой компанией или с банком, который бы обеспечивал выплату такой суммы выгодоприобретателю (или бенефициару) при определенных договором случаях.
Страховым случаем является факт установления обязанности туроператора возместить туристу реальный ущерб (ч. 2 ст. 17.6 Федерального закона о туризме), возникший в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения туроператором обязательств по договору о реализации туристского продукта, при условии, что это произошло в течение срока действия договора страхования.
Срок страхования не может быть менее 1 год (ст. 17.3 Федерального закона о туризме), в договоре может быть предусмотрен и более длительный срок.
На сайтах страховых компаний стоимость полиса страхования ответственности туроператора составляет от 0,2% до 0,95% от страховой суммы. Годовая страховая премия для туроператоров в сфере внутреннего туризма составляет достаточно небольшую сумму от 1 000 рублей до 4 750 рублей в год.
При расчете окончательной суммы страховой премии, могут быть учтены повышающие и понижающие коэффициенты, учитывающие:
- опыт деятельности туроператора;
- масштабы деятельности (объем годового оборота, размер сети «дистрибуции» и проч.);
- финансовые результаты;
- статистику исков и другие факторы риска.
Таким образом, дополнительное страхование гражданской ответственности обязательств по договору о реализации туристского продукта является дополнительным финансовым бременем, но вполне посильным для крестьянского (фермерского) хозяйства, если, конечно, страховые компании не будут поднимать стоимость своих услуг.
Лицензирование туристической деятельности, имеющее место в первоначальной редакции Федерального закона о туризме, отменено, однако, введено требование регистрации в едином федеральном реестре туроператоров, которое осуществляется на основании Административного регламента по предоставлению Федеральным агентством по туризму государственной услуги по формированию и ведению единого федерального реестра туроператоров, утв. Приказом Минспорттуризма РФ от 26 сентября 2011 г. № 1117 (зарегистрировано в Минюсте РФ 30 сентября 2011 г. № 21959). В этом реестре не выделены туристические организации по видам туризма, определенным в Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 мая 2014 г. № 941-р, такие как деловой, паломнический, событийный, круизный и яхтенный, экологический, сельский, активный туризм, специализированный (археологический, конный, спелеологический, этнографический) туризм, охотничьи и рыболовные туры. Поэтому выбрать в Едином федеральном реестре туроператоров (reestr.russiatourism.ru) тех туроператоров, которые осуществляют агротуризм невозможно. Можно допустить, что большая часть организаций, которая осуществляет деятельность по организации агротуров, не внесена в указанный реестр.
Для определения понятия туристической услуги, необходимо обратиться к понятию туристский продукт — комплекс услуг по перевозке и размещению, оказываемых за общую цену (независимо от включения в общую цену стоимости экскурсионного обслуживания и (или) других услуг) по договору о реализации туристского продукта.
Является ли формулировка комплекс определяющей для понимания туристской услуги? Обязательно является ли включение перевозки в состав комплекса услуг для отнесения услуги к туристскому продукту?
Таким образом, если мы принимаем за истину, что туристский продукт это комплекс услуг, то неверным будет утверждение (имеющее место во многих комментариях), что регулируется туристический договор главой 39 «Возмездное оказание услуг» Гражданского кодекса Российской Федерации, а необходимо признать, что реализация туристского продукта осуществляется на основе смешанного договора (ст. 421 «Свобода договора» ГК РФ).
Если мы переведем тур с английского как «turn», то это означает круговое движение, оборот, поворот, то есть смысл этого термина — посещение какого-либо места (каких-либо) с любой целью с возвращением в исходный пункт. А значит, именно перевозка до места назначения (отдыха и т.п.) и возвращение домой имеет принципиальное значение для туризма. И на самом деле, большее количество претензий к туристическим компаниям связано именно с тем, что компании не смогли вернуть своих клиентов назад.
Как правило, агротуризм в России начинается с момента прибытия туриста в сельскую усадьбу или на ферму. У сегодняшних российских организаторов агротуризма просто нет сил и средств организовывать доставку и возврат туристов домой. Да и туры такие не массовые априори.
Мы же считаем, не совсем правильным данный подход. И полагаем, что к туризму желательно подходить как к путешествию, как к tour, переводимому с французского языка, поездка, прогулка.
Надо сказать, что во все времена о необходимости особой защиты путешественников знали, православные молились покровителю путешественников святому Николаю Чудотворцу, католики — Святому Христофору.
Нахождение человека вне его жилища в любом случае, забронировал ли он самостоятельно место в гостинице, или купил комплекс услуг, влечет дополнительные риски для самого человека и для его имущества. Поэтому он нуждается в дополнительной защите законодателя, своего государства, а в цивилизованном обществе и страны пребывания.
Под безопасностью туризма понимаются безопасность туристов (экскурсантов), сохранность их имущества, а также не нанесение ущерба при совершении путешествий окружающей среде, материальным и духовным ценностям общества, безопасности государства (ст. 14 Федерального закона о туризме). Данная формулировка вполне подходит для полноценной реализации безопасности туристов как при использовании ими туристических продуктов, так и при осуществлении ими самостоятельных путешествий.
Поддержка российских туристов и поддержка иностранных туристов на территории России, обозначение этих позиций в законодательстве, на наш взгляд, поможет развитию этой отрасли не меньше, чем развитие инфраструктуры (строительства дорог, гостиниц и пр.).
Надо сказать, что для городского жителя агротуризм влечет реальные риски его безопасности. Опасность может исходить от неправильного обращения с животными, сельскохозяйственной утварью и техникой, несоблюдения санитарно-гигиенических правил (потребление некипяченого молока или сырых яиц и т.п.).
В России действуют обязательные санитарно-эпидемиологические правила (Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», а также СП 3.1.3.2352-08. Профилактика клещевого вирусного энцефалита. Санитарно-эпидемиологические правила, утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 7 марта 2008 г. № 19 (зарегистрировано в Минюсте России 1 апреля 2008 г. № 11446), СанПиН 3.2.1333-03. 3.2. Профилактика паразитарных болезней. Профилактика паразитарных болезней на территории Российской Федерации. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы, утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 мая 2003 г. № 105 (зарегистрировано в Минюсте РФ 9 июня 2003 г. № 4662), Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации работы лагерей труда и отдыха для подростков, утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18 марта 2011 г. № 22 (зарегистрировано в Минюсте РФ 24 марта 2011 г. № 20277)).
Данные нормы должны быть изучены организаторами сельского туризма и неукоснительно соблюдаться во избежание экстренных ситуаций с туристами. Туристы также должны быть ознакомлены с необходимыми для данной местности санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами в простой и доступной форме.
Если агротуризм связан с вовлечением туристов в сельскохозяйственное производство, на наш взгляд, туристам должна быть обеспечена безопасность труда, в соответствии с государственными нормативными требованиями охраны труда, в том числе в соответствии с принятыми в России стандартами безопасности труда, а также требованиями охраны труда, установленные правилами и инструкциями по охране труда.
Под стандартами безопасности труда понимаются правила, процедуры, критерии и нормативы, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности и регламентирующие осуществление социально-экономических, организационных, санитарно-гигиенических, лечебно-профилактических, реабилитационных мер в области охраны труда (ст. 209 Трудового кодекса Российской Федерации), например, ГОСТом 12.0.230-2007. Межгосударственный стандарт. Система стандартов безопасности труда. Системы управления охраной труда. Общие требования (введен в действие Приказом Ростехрегулирования от 10 июля 2007 г. № 169-ст).
Если работник — турист не прошел в установленном порядке обучение и проверку знаний и навыков в области охраны труда организатор агротуристического отдыха обязан не допускать туриста к работе. Такие же требования должны быть и в случае, если работник находится в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения (ст. 76 ТК РФ).
Эти требования, на наш взгляд, должны быть распространены на отношения между организатором туристического отдыха — фермером и туристом, несмотря на то, что трудового договора между фермером и туристом не заключено, и трудовых отношений между ними не возникает, например, не возникает право требования заработной платы и т.п.
То есть, в указанных правоотношениях необходимо учитывать условия безопасности туриста в первую очередь и не следовать слепо правилу «клиент всегда прав».
Еще одним важнейшим последствием пробела в регулировании агротуризма в России является отсутствие единообразия установления земельного налога на земли, используемые в целях агротуристической деятельности. На наш взгляд, такие земли должны быть отнесены к землям сельскохозяйственного назначения и облагаться земельным налогом в пониженном размере.
Согласно положениям Раздела X Налогового кодекса Российской Федерации земельный налог относиться к местным налогам, и налоговые ставки устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и не могут превышать (ст. 395 НК РФ):
1) 0,3 процента в отношении земельных участков: отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах и используемых для сельскохозяйственного производства;
2) 1,5 процента в отношении прочих земельных участков.
Никаких льгот для агротуристических фирм в федеральном законодательстве не предусмотрено (ст. 395 НК РФ).
При этом налоговая база определяется как кадастровая стоимость земельных участков, а в ряде случаев как рыночная стоимость (ст. 390 НК РФ).
При этом согласно положениям ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
Однако данный классификатор Минэкономразвития до сих пор не утвержден, поэтому правовая основа для возможности использовать в случае агротуристической деятельности пониженной налоговой ставки земельного налога отсутствует.
Надо отметить, что споры с отнесением деятельности по организации сельскохозяйственного туризма к сельскохозяйственной деятельности имеют место и в других странах. Хотелось бы привести в пример дело гражданина Италии Г. Ферраццини (G. Ferrazzino), связанное с налоговым спором между учрежденной им компанией и налоговой администрацией Италии. Компания, занимавшаяся организацией туристических поездок на ферму в сельской местности, претендовала на применение пониженной ставки налогов, считая себя сельскохозяйственным предприятием. Налоговая администрация придерживалась иной точки зрения, ссылаясь на то, что наличие таких объектов, как теннисный корт, плавательный бассейн и т.п., не позволяло квалифицировать деятельность компании как деятельность обычного сельскохозяйственного предприятия (Постановление Европейского суда по правам человека от 12 января 2001 г. по делу № 44759/98 «Ферраццини против Италии» (Ferrazzini v. Italy), база данных HUDOC ЕСПЧ: http://echr.coe.int/echr/en/hudoc).
Выводы:
1) На наш взгляд, отношения по организации сельского туризма должны быть отнесены к аграрным отношениям в связи с тем, что специфика этих отношений является системообразующим фактором.
2) Действующее законодательство о туризме, на наш взгляд, не дает понятия туристической услуги, связывает туристский продукт с комплексом услуг по перевозке и размещению, оказываемых за общую цену, отсекая тем самым только размещение туриста на туристическом объекте, снижая защиту туриста в таком случае.
3) Оказывать услуги в области аграрного туризма могут оказывать только сельскохозяйственные товаропроизводители, которые имеют сельскохозяйственное производство.
4) В Едином федеральном реестре туроператоров (reestr.russiatourism.ru) найти туроператоров, которые осуществляют агротуризм, невозможно, что снижает возможность информационного поиска потенциальными туристами агротуристических фирм и направлений, а также государственного контроля за их деятельностью.
4) В агротуризме на первый план должны быть выдвинуты вопросы по безопасности туристов, как правило, городских жителей, не готовых к сельской жизни. В договорах с туристами должно быть включено обязательное условие об ознакомлении их с необходимыми для данной местности санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами в простой и доступной форме.
Если агротуризм связан с вовлечением туристов в сельскохозяйственное производство, на наш взгляд, туристам должна быть обеспечена безопасность труда, равная предусмотренной трудовыми отношениями.
5) Пробелы в правовом регулировании агротуризма влекут за собой отсутствие правовой основы для возможности использовать в случае агротуристической деятельности пониженной налоговой ставки земельного налога.
Список литературы
- Аграрное право России: Учебник / Рук. авт. кол. и отв. ред. М.И. Козырь. М.: Норма: Инфра-М, 2010. С. 57.
- Современные приоритеты в развитии аграрного, земельного и экологического права. Материалы международной научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора Михаила Ивановича Козыря. М.: ИГП РАН, 2012. С. 189-192.
- Шилова С.Г. и др. «Зеленый дом». Организация сельского туризма. Методическое пособие. [Электронный ресурс]. Доступ: https://ru.wikipedia.org.